Integrationspolitik in schwierigen Zeiten - Ist der Multikulturalismus gescheitert?

Referat von Dr. Eduard Gnesa, Direktor des Bundesamts für Migration

Mots-clés: Intégration

Discours, SEM, 16.04.2007

Efficency Club Luzern.

Sehr geehrte Damen und Herren

Das Thema Integration steht heute nicht nur in der Schweiz, sondern bei allen europäischen Staaten weit oben auf der politischen Agenda.

Die Lösungswege, welche in der Integrationspolitik beschritten werden, präsentieren sich aber jedoch recht unterschiedlich. Die Art und Weise, wie eine nationale Gesellschaft auf die Zuwanderung reagiert, gibt Entscheidendes über ihre politische Kultur, über ihr gesellschaftliches Gefüge und über ihre Geschichte und Identität preis.

Das heisst umgekehrt aber auch, dass die Entwicklung einer erfolgreichen Integrationspolitik bei den Realitäten und Rahmenbedingungen der Politik und Gesellschaft anzusetzen hat.

Ich bin zuversichtlich, dass wir nach dem letzjährigen Abstimmungskampf, der sehr stark von Emotionen geprägt war, nun mehr die sachlichen Fragen in den Mittelpunkt rücken.

Die Integrationspolitik ist Teil der Migrationspolitik, die auch über die Frage der legalen oder illegalen Zuwanderung, der Bedürfnisse der Wirtschaft, der gesellschaftlichen Aufnahmebedingungen usw. Auskunft gibt.

Bevor ich zur "Integration" komme, möchte ich die Rahmenbedingungen aufzeigen, in welchen sich m.E. jede künftige Migrationspolitik zu bewegen hat.

1. Integration als Teil der Migrationspolitik

1.1 Zuwanderung ist eine Realität

Bei diesem Punkt will ich mich nicht lange aufhalten. Dass die Schweiz ein Zuwanderungsland ist, kann heute wohl niemand mehr ernsthaft bestreiten. Dabei ist es nicht nötig, die bekannte Zahl von 1,5 Mio. Millionen Ausländerinnen und Ausländern, welche in unserem Land leben und arbeiten, ins Feld zu führen. Wer mit offenen Augen durch unsere Städte und Agglomerationen läuft, kann sich dieser Realität nicht verschliessen. Und mit Blick auf die demographischen Szenarien muss auch deutlich gesagt werden, dass die Schweiz ohne Zuwanderung etwa im Jahr 2025 nicht nur im übertragenen Sinne „alt aussehen“ würde.

1.2 Die Zuwanderung wird anhalten

Neben der legalen Migration gelangen jedes Jahr rund 1 Million illegale Einwanderer nach Westeuropa. Gemäss dem UN-Weltbevölkerungsbericht dürfte sich die jährliche Immigrationsrate nach Europa im Jahr 2020 bei ca. 700'000 Personen pro Jahr einpendeln und auf dieer Höhe bis 2050 konstant bleiben. Man muss aber nicht auf Zahlen zurückgreifen, um den Wanderungsdruck zu illustrieren; es reicht der Verweis auf die dramatischen Bilder von der spanischen und italienischen Küste im Verlauf dieses Sommers. Dabei machen die Migranten über die Kanaren einen kleinen Teil aller illegalen Einwanderer aus; der weitaus grösste Teil, nämlich 300'000 - 400'000, gelangt nach wie vor auf dem Landweg via Osteuropa/GUS nach Westeuropa.

1.3 Das föderalistische System funktioniert

Das föderalistische System der Schweiz hat sich - aller Unkenrufen zum Trotz - auch im Migrationsbereich bewährt. Indem allen drei Ebenen (Bund, Kanton, Gemeinde) klare Kompetenzen zugewiesen werden, sind alle drei Ebenen in die Verantwortung für diesen Politikbereich einbezogen. Da auf jeder Ebene zudem politische Entscheide jeweils auch an direktdemokratische Plebiszite zurückgekoppelt sind, ist garantiert, dass eine Mehrheit der Bevölkerung die Migrationspolitik der Entscheidungsträger auch mitträgt.
Vor diesem Hintergrund begrüsse ich im Übrigen auch die Tatsache, dass alle Kantone und viele Städte die beiden Ausländervorlagen im Herbst 2006 gutgeheissen haben; auch der vielzitierte "Röschtigraben" ist nicht feststellbar.

Es mag sein, dass aufgrund dieser Rahmenbedingung die Mühlen etwas langsamer mahlen als manchmal wünschbar ist; ein Vergleich mit der Lage in unseren Nachbarländern zeigt aber, dass wir uns hinsichtlich Effizienz und Innovation nicht zu verstecken brauchen.

1.4 Gute gesellschaftliche Rahmenbedingungen

a) wirtschaftliche Prosperität
Die Schweiz weist einen der liberalsten Arbeitsmärkte der OECD auf und die Arbeitslosigkeit ist traditionell tief. Die gewerbliche Tradition ist für den Schweizer Binnenmarkt prägend. Dies kommt zum Beispiel im Bereich der Berufsbildung stark zum Ausdruck (Lehre). Und im letzten Herbst hat das Weltwirtschaftsforum (WEF) die Schweiz zum wettbewerbsfähigsten Land der Welt erklärt.

b) gutes Bildungssystem
Unser Land verfügt tradionell über ein gutes Bildungssystem, das auch international einen sehr guten Ruf geniesst. Die Globalisierung ist aber auch hier nicht spurlos vorbeigegangen; einerseits hat der Spardruck Opfer verlangt, zum andern ist im Bereich der Hochschulen und der Privatschulen der internationale Konkurrenzkampf zu spüren.

c) soziale und kulturelle Heterogenität
In der Schweiz gibt es keine grossflächige Konzentration von Gruppen mit gleichem Merkmal, seien dies nun Arme oder Reiche, Junge oder Alte, oder Personen mit Schweizer oder ausländischem Pass. Jede Gemeinde oder Stadt weist indes kleinere Siedlungen mit hohen Armen-, Reichen- oder Ausländerpopulationen auf. Entsprechend kennt die Schweiz keine Probleme der Ghettoisierung, wie sie beispielsweise in Frankreich deutlich zutage getreten sind.
Im Vergleich zu anderen Ländern ist zudem die relativ hohe Heterogenität der politischen Identität und Kultur auf dem kleinen Raum der Schweiz auffällig. Unser Land kennzeichnet eine ausgeprägte Eigenständigkeit der sprachkulturellen Identitäten. Die Verfassungsnation Schweiz bildet um diese nur eine relativ lockere symbolische Klammer.

d) kein kolonialer "Ballast"
Die Schweiz hat keine koloniale Vergangenheit. Motor der Zuwanderung in der Nachkriegszeit war somit in erster Linie die Nachfrage nach Arbeitskräften. Schon in dern sechziger Jahren wurde diese Zuwanderung durch Abkommen mit Herkunftsstaaten geregelt. Der bilaterale Weg im Verhältnis zur EU mit dem freien Personenverkehr ist heute die zentrale Rahmenbedingung der Migrationspolitik der Schweiz.

2. Legale Zuwanderund als Voraussetzung für die Integration

2.1 Nötige und wünschenswerte Zuwanderung

Die Tatsache, dass die Schweiz nach wie vor ein begehrtes Zuwanderungsland ist, sollte uns eigentlich freuen. Sie beweist, dass es unserem Land nach wie vor gut geht.

Die ausländischen Arbeitskräfte und ihre Familien spielen im Produktionsprozess und als Konsumenten eine bedeutende Rolle.

Als Steuer- und Sozialversicherungszahler tragen sie ebenfalls zur Absicherung unserer Vorsorgewerke bei. Rund ein Viertel unseres gesamten Sozialprodukts wird durch ausländische Arbeitskräfte erwirtschaftet.

Es wird erwartet, dass im Jahr 2030 jeder dritte Schweizer über 60 Jahre alt sein wird. Einerseits ist es natürlich erfreulich, dass wir immer älter und dabei gleichzeitig gesünder werden. Die Schattenseiten dieser Entwicklung sind aber auch bekannt: Stark steigende Kosten bei der Altersvorsorge wie auch im Gesundheitssektor. Zudem geht eine alternde Gesellschaft mit einer sinkenden Wirtschaftsproduktivität einher, was wiederum Auswirkungen auf den Wohlstand jedes Einzelnen von uns hat.

Entsprechend wird die Schweiz nicht darum herumkommen, Anpassungen beim Rentensystem vorzunehmen, in welcher Form auch immer. Ebenso ist die Schweiz aber auf eine gewisse Zuwanderung angewiesen. Ich sage hier bewusst, eine „gewisse“ Zuwanderung, denn das demographische Problem der Schweiz kann meiner Ansicht nach nicht über die Zuwanderung allein gelöst werden. Nicht nur, dass die Immigranten ihrerseits auch einmal älter werden und dann Anspruch auf Rentenzahlungen haben, die wiederum von neuen Zuwanderern mitfinanziert werden müssen.

Bedeutender ist,
• dass erstens genügend Arbeitsplätze zur Verfügung stehen müssen und
• dass zweitens Zuwanderung immer auch mit bedeutenden Integrationsaufgaben verbunden ist, die sowohl von den Immigranten wie auch von der Aufnahmegesellschaft bedeutende Anstrengungen verlangen.

Zum ersten Punkt: Die Lage auf dem Arbeitsmarkt lässt es nicht zu, den Arbeitsmarkt unbeschränkt zu öffnen. Das Freizügigkeitsabkommen bildet die entsprechende Grundlage in unserem Verhältnis zur EU. Mit dem neuen Ausländergesetz stehen uns nun auch die nötigen gesetzlichen Rahmenbedingungen im Verhältnis zu Drittstaaten zur Verfügung, um in einer globalisierten und der Konkurrenz ausgesetzten Wirtschaft die nötigen ausländischen Spezialisten, Forscher und Kader in unser Land zu holen. Sie helfen entscheidend mit, die Voraussetzungen für eine günstige Wirtschaftsentwicklung zu schaffen. Dies betrifft allerdings wiederum in erster Linie qualifizierte Arbeitskräfte, weshalb die Schweiz gut daran tut, nach wie vor eine gezielte, auf Qualifikation gestützte Arbeitsmigration zu verfolgen – eine Arbeitsmigration, die auch eine optimale Integration der Familien in unsere Gesellschaft ermöglicht. Das neue Ausländergesetz verbindet erstmals die Zulassungsregeln mit der Integration (z. B. Familiennachzug, Sprachkenntnisse, etc.).

Im Übrigen ist die Entwicklung des Arbeitsmarkts für qualifizierte Arbeitskräfte genau zu verfolgen. Die osteuropäischen Staaten weisen derzeit beeindruckende Wachstumsraten auf und könnten schon bald zu ernstzunehmenden Rivalen auf dem Arbeitsmarkt werden.
Im Übrigen muss damit gerechnet werden, dass Grossstaaten und Schwellenländer wie China und Indien künftig nicht nur in einen Wettbewerb um Kapital und Investitionen, sondern auch um Arbeitskräfte treten werden.

3. Bisherige Schritte zur Verbesserung der Integration

3.1 Verbesserung der rechtlichen Chancengleicheit

Die Schaffung von Chancengleichheit ist eine Grundvoraussetzung für erfolgreiche Integration. In dieser Hinsicht ist ein entscheidender Schritt mit dem Inkrafttreten des Personenfreizügigkeitsabkommens erfolgt. Rund die Hälfte der in der Schweiz lebenden Ausländerinnen und Ausländer ist damit auf einen Schlag – mit der Ausnahme der politischen Rechte – den Schweizerinnen und Schweizern praktisch gleichgestellt worden.

Für die längerfristig anwesenden Personen aus sogenannten Drittstaaten ausserhalb des EU/EFTA-Raumes sieht das neue Ausländergesetz ebenfalls einige Verbesserungen vor. So werden die heute bestehenden interkantonalen Mobilitätshemmnisse gestrichen sowie die Möglichkeit geschaffen, die Niederlassung bei gelungener Integration schon nach 5 statt wie bisher nach 10 Jahren zu erwerben.

Mit dem neuen Asylgesetzt sind zudem die verläufig aufgenommenen Personen auf dem Arbeitsmarkt weitgehend den Personen mit Aufenthaltsbewilligungen gleichgestellt worden. Die Revision des Asylgesetzes hat diese Regelung auf Gesetzesstufe verankert.

3.2 Massnahmen zur sozialen Integration

Die Massnahmen im Bereich der Förderung des gesellschaftlichen Zusammenlebens und der Sprachförderung sind stark vom Föderalismus geprägt gewesen. Insbesondere städtische Gemeinden, aber auch einige Kantone haben ab den neunziger Jahren Leitbilder erstellt, Fachstellen eingerichtet und Fördermassnahmen in die Wege geleitet. Auf Bundesebene wurde ab 2001 ein Programm zur Integrationsförderung gestartet, welches jährlich mit 14 Millionen Franken ausgestattet ist. Die Projekt gebundene Förderung des Bundes spielte in der Entwicklung der kommunalen und kantonalen Integrationsförderung eine wichtige Rolle als Innovations- und Impulsgeber.

Im Asyl- und Flüchtlingsbereich, wo der Bund direkt zuständig ist, fördert er die Integration durch eine Reihe von Massnahmen: Seit längerem finanziert er Beschäftigungsmassnahmen in den Kantonen sowie eine Projekt gestützte Integrationsförderung.

Vergessen wir nicht die bisherigen grossen Anstrengungen der Integration in den bestehenden Strukturen der Schule, der Berufsbildung, des Arbeitsmarkts oder der sozialen Sicherung. Diese Bereiche der sogenannten strukturellen Integration liegen z.T. in der Kompetenz der Kantone, der Gemeinde, z.T. in der Kompetenz des Bundes. Diese Kompetenzaufteilung kann aus Integrationssicht ein Vorteil sein, weil damit eine Nähe zu den betroffenen Personen und den Problemen des Alltags gewährleistet wird.

Doch die föderalistischen Strukturen, die sozialräumliche "Verkammerung" des Territoriums aber auch die sprach¬regionalen Identitäten schaffen auch einen Bedarf, die Bemühungen der verschiedenen Ebenen und Bereiche besser zu koordinieren und im nationalen Rahmen zu harmonisieren. Mit anderen Worten: Es braucht klare Grundsätze und eine Gesamtsicht der Integrationspolitik auf nationaler Ebene.

Vergessen wir dabei nicht die grossen Anstrengungen der Wirtschaft, von Verbänden, Vereinen und Privaten.

4. Die zukünftige Integrationspolitik

4.1. Der Integrationsbericht

Der Integrationsbericht des BFM von 2006 gibt einen Übersicht über alle integrationsrelevanten Bereiche, auch solche, welche ausserhalb der Zuständigkeit des Departements bzw. des Bundesamts liegen.

I) Der Soll-Zustand der Integration ist dann erreicht, wenn Ausländerinnen und Ausländer in der Schweiz in den verschiedenen Integrationsbereichen vergleichbare Kennzahlen aufweisen wie Schweizerinnen und Schweizer, welche sich in der gleichen wirtschafltichen und gesellschaftlichen Situation befinden. Das Ziel von Integrations¬massnahmen ist daher die Herstellung von Chancengleichheit.

II) Inhalt
Im Grossen und Ganzen funktioniert das Zusammenleben der ausländischen Bevölkerung (21%) mit der schweizerischen Bevölkerung gut. Aber wir haben auch grosse Probleme zu lösen. Hier einige Fakten:

Zur Verdeutlichung der Grössenordnungen einige Daten und Fakten aus dem Bericht:

Berufsbildung:
Zwischen 15 bis 20 % eines jahrgangs ausländischer Jugendlicher bzw. rund 3'000 Personen absolvieren auf längere Sicht keine ordentliche berufliche Ausbildung und haben damit ein höheres Risiko arbeitslos und von der Sozialhilfe abhängig zu sein.

Arbeitsmarkt:
Rund 80'000 ausländische Personen, darunter rund 25'000 Jugendliche sind erwerbslos. Die Erwerbslosenquote ist bei Ausländern im Jahre 2005 (8,9 %) beinahe dreimal höher als bei Schweizern (3,3 %). Besonders hoch ist Erwerbslosigkeit bei Jugendlichen aus den Balkanländern (18,8 %) sowie aus den nicht-europäischen Staaten (29,2 %).

Öffentliche Sicherheit:
2003 betrafen 48,9 % der im Strafregister eingetragenen Strafurteile und 28,3 % der bei den offiziellen Opferhilfestellen ausländische Staatsangehörige (weitgehend Männer aus tieferen sozialen Schichten).

Anerkannte Flüchtlinge und vorläufig aufgenommene Personen:
Rund 25'000 anerkannte Flüchtlinge und rund 23'000 vorläufigt aufgenommene AusländerInnen. Trotz Gleichstellung mit der einheimischen Bevölkerung in wichtigen Bereichen (Zugang zum Arbeitsmarkt, Familiennachzug, Sozialversicherungen), sind nur rund 20 % der Flüchtlinge in Bundeszuständigkeit im erwerbsfähigen Alter zwischen 16 bis 65 Jahren erwerbstätig. Bei den vorläufig aufgenommenen Personen beträgt die Erwerbsquote rund 35 %.

III) Ergebnis
Die Übersicht über den Ist-Zustand der wichtigsten Integrationsbereiche ergibt, dass der Zugang zu einer Erwerbstätigkeit die zentrale Bedingung für eine gelungene Integration ist. Diese schützt vor Sozialhilfeabhängigkeit und verringert Straffälligkeit. Aufgrund des Wandels des Arbeitsmarktes beruhen die Erwerbschancen heute insbesondere auf genügenden Bildungsmöglichkeiten.
Es zeigt sich weiter, dass der Integrationserfolg in den Bereichen Bildung und Arbeit eng mit den Kenntnissen der lokalen Sprache und den gesellschaftlichen Kontakten im lokalen Umfeld verbunden ist.
Der Bericht zieht folgende zwei Hauptfolgerungen:
1. Die strukturelle Integration in den Bereichen Berufsbildung sowie Arbeitsmarkt ist in den bestehenden Institutionen, den Berufsschulen und Betrieben, zu stärken. Sonderstrukturen für Ausländer sind zu vermeiden.
2. Die bestehenden Massnahmen der sozialen Integration in den Bereichen der Sprachförderung und des Zusammenlebens sind weiterzuführen, aber noch stärker auf die Risikogruppen auszurichten.

4.2 Wie weiter? - Folgemassnahmen des Integrationsberichts

Am 30. August 2006, hat der Bundesrat auf Antrag des EJPD den Integrationsbericht zur Kenntnis genommen und dabei über das weitere Vorgehen hinsichtlich der Umsetzung des Berichts entschieden. Alle Departemente und Ämter sollen dem Bundesrat bis Ende Juni 2007 in ihren Zuständigkeitsbereichen Vorschläge für eine verbesserte Integration unterbreiten (Vorsitz BFM). Vor allem mit dem BBT und dem seco erarbeiten wir z.Z. Vorschläge, die insbesondere jugendliche Ausländern zugute kommen sollen.

5. Schluss

Heute stehen die Zeichen, im Integrationsbereich entscheidende Schritte weiter zu kommen, relativ gut. Alle 4 Bundesparteien stellen heute fest, dass die aktuellen Probleme gelöst werden müssen, das ist schon ein Fortschritt, auch wenn über die zu treffenden Masnahmen nicht immer Konsens herrscht.
Unsere Verfassung, aber vor allem das neue Ausländergesetz, das am 1.1.08 in Kraft treten wird, geben uns die nötige Basis weiterzukommen. Ich nenne nur die wichtigsten Grundsätze, die bei einer erfolgreichen Integrationspolitik zum Tragen kommen müssen:

1. Forderung: Die Werte der Bundesverfassung sind zu respektieren (Grundrechte, Gleichstellung von Mann und Frau, Religionsfreiheit, etc.). Ausländer und Ausländerinnen müssen sich aktiv um die Integration bemühen. Gegenseitige Achtung und Respekt.

2. Förderung: Chancengleicher Zugang zu Schule, Berufsbildung, Arbeitsmarkt und Gesundheitswesen. Förderung von Integrationsmassnahmen v.a. in den Regelstrukturen durch die öffentliche Hand. Belohnung mit einem guten Anreizsystem bei guter Integration.

3. Die Sprache und die Arbeit sind die beiden wichtigsten Elemente für eine erfolgreiche Integration. In Integrationsvereinbarungen können und sollen die Kantone die Rechte und Pflichten insbesondere bei Risikogruppen festlegen (z.B. Verpflichtung Sprachkurs, keine Fürsorgeabhängigkeit) und bei Nichteinhalten sind klare Sanktionen bis hin zur Ausweisung zu treffen.

4. Bessere Koordination v.a. in den Kantonen zwischen den Migrationsämtern, den Integrationsdelegierten, den Schulen, der Polizei, der Strafverfolgungsbehörden, der Sozialbehörde, etc., damit Integration einerseits gelingen und der Missbrauch konsequenter bekämpft werden kann.
Damit ist auch die Frage des Multikulturalismus im Titel des Referates beantwortet: Ja, er ist gescheitert. Sicherlich dann, wenn man darunter ein loses Zusammenleben verschiedener Kulturen ohne klare rechtliche und integrationsrelevanten Regeln versteht. Eine weltanschauliche Neutralität pflegen wir, aber wir pflegen keine Wertneutralität. Unsere verfassungsmässigen Werte müssen respektiert werden. Wenn es um die Rechtsordnung geht, ist nicht Integration, sondern Anpassung gefragt.

In der Migrationspolitik ist ein langer Atem nötig. Die besten Konzepte und Rezepte scheitern oft an den harschen Realitäten und an den ständig neuen Herausforderungen (Bsp. Zuwanderung FZA, insbes. Deutschland, Flüchtlinge z.B. Erithräa, Irak).

Diese Gegebenheiten verlangen eine weit- und umsichtige, aber auch realistische Planung; zu oft ist in der Debatte über Migrationspoltik der Wunsch Mutter des Gedankens. Dies führt dann zu illusionistischen Konzepten, die schliesslich, begleitet von teilweise hässlichen Debatten, wieder fallen gelassen werden müssen und Scherbenhaufen hinterlassen.

Nach der Abstimmung vom Herbst des letzten Jahres bin ich aber zuversichtlich, dass wir für die Zukunft gut gerüstet sind. Die Migrationspolitik von Bundesrat und Parlament ist nicht nur auf eine tragfähige gesetzliche Grundlage gestellt worden, dies geschah zudem mit einer nicht in diesem Masse erwarteten Deutlichkeit. Der breite Konsens in der Bevölkerung über den bundesrätlichen und parlamentarischen Kurs bildet eine wichtige Vertrauensbasis. Dies müssen kritische Stimmen anerkennen. Auseinandersetzungen über die Gestaltung der Migrationspolitik wird es auch in Zukunft geben und geben müssen.

Ich danke Ihnen für Ihre Aufmerksamkeit.

vers le haut Dernière modification 16.04.2007